立法规范小微食品经营者的监管

2015/1/15 13:52:10

小微食品生产经营者（以下简称小微经营者）是指生产经营规模在食品行业中处于最低层级的食品生产经营单位或个人，具有生产经营的食品品种、数量少，资产总额、营业收入低，设施、设备简单，从业人员不多等特征，例如食品生产加工小作坊、小餐饮、小商店和小摊贩等。

一方面，小微经营者因其生产经营条件较低，存在着相对较大的食品安全隐患；另一方面，其经济实惠、方便灵活的经营特点，也为群众的生活提供了巨大的便利，成为很多消费者的刚性需求。

然而，现行的《食品安全法》仅就食品生产加工小作坊和食品摊贩授权省级人大常委会制定具体管理办法，除此之外，从事食品生产经营均需取得行政许可。而相关部门规章等规范性文件对取得行政许可的具体规定比较严格，这就导致了一大批小微经营者处于无证生产经营状态。而因经营者生存需求、群众生活需求、社会稳定需求等因素，行政机关和司法机关又难以对众多小微经营者的无证生产经营行为依法追究责任。再加上除了食品生产加工小作坊和食品摊贩外，小微经营者目前没有一个合法的法律地位。在这样的法律语境下，认可其存在并进行监管显然是缺乏法律依据的。

法律的生命在于实施。法律在现实生活中不能得到严格执行，是对法律权威的巨大伤害。立法者已经意识到了这一点，2013年10月份，国家食品药品监管总局向国务院报送的《食品安全法（修订草案送审稿）》，将授权省级人大常委会或省级人民政府制定具体管理办法的食品生产经营形态扩大为“食品生产加工小作坊、小食品店、小餐饮店和食品摊贩等”。2014年6月份，第十二届全国人大常委会第九次会议初次审议的《食品安全法（修订草案）》则将授权省级人大常委会制定具体管理办法的食品生产经营形态调整为“食品生产加工小作坊和食品摊贩等”。

笔者为立法部门的这一修订击鼓欢呼。首先，小微经营者和不安全的食品间不存在必然的因果关系。仅仅因为其规模较小在法律上就不予认可，事实上影响了处于弱势地位的小微经营者的劳动权乃至生存权，以及依靠他们的收入作为主要生活来源者的权益。从立法上将小微经营者的身份合法化，纳入监管范畴，体现了对其人权的充分尊重和保护。其次，这一修订契合了当前中央关于简政放权、转变政府职能、促进就业创业的战略部署，顺应了行政审批制度改革的趋势。再次，这一修订为对小微经营者进行监管提供了法律依据，有利于“宽进严管”政策在食品行业的贯彻落实。有了法律依据，监管部门就能够名正言顺地对小微经营者进行管理，从而能够为消费者提供一个更加安全的饮食环境。

《食品安全法（修订草案）》通过后，根据授权，省级人大常委会势必将跟进出台小微经营者的具体管理办法。笔者对此抱有很大的期待，希望出台的管理办法坚持“宽进严管”理念，放宽市场准入，严格日常监管，打造一个经营者遵纪守法、消费者放心消费、监管者依法管理的行业环境。

笔者认为，目前阶段对小微经营者的监管，应该从以下几个方面进行：

一是准入标准方面。对小微经营者的机构和人员、场地和设施、制度与管理等，在审核时，其标准应比照其他经营者有所降低，只要与其生产经营规模、条件相适应即可。对适宜作为食品安全等级划分依据的，不应作为市场准入条件。

二是监管内容方面。对小微经营者的监管，与对其他经营者实施“全面监管”不同，应进行“有限监管”、“重点监管”，即侧重于监管对食品安全影响较大的环节，比如从业人员是否具有健康证明，是否生产经营有毒、有害食品，是否生产经营不符合食品安全标准或要求的食品等方面。

三是监管方式方面。对小微经营者应以教育为主、处罚为辅，应当注重加强对他们的宣传教育力度，宣传食品法律法规，普及食品安全标准和知识，强化他们作为食品安全第一责任人的意识，鼓励和支持其改进生产经营条件。但同时对未取得健康证明即从事食品生产经营，生产经营有毒、有害食品，生产经营不符合食品安全标准的食品等对食品安全有较大影响的违法行为，则应予以最严厉的处罚。

四是社会共治方面。首先，应将小微经营者的信息向全社会公开。除了名称字号、经营场所、负责人、从业人员等基础信息外，还要公布其遵纪守法情况、受行政刑事处罚记录、食品安全等级等日常监管信息，这是社会共治的基础。其次，要强化消费者的责任意识。消费者是食品安全的最后一道防线，是食品安全治理必不可少的重要一环。消费者应努力掌握食品安全知识，经常关注食品安全信息，务必根据是否具有合法经营资格、食品安全等级高低等信息对经营者加以甄别，做到理性消费。这既是消费者的权利，也是消费者的义务。再次，注重发挥新闻媒体、社会团体、基层群众性自治组织、行业协会、打假人士等一切组织或个人的监督作用，唤醒和激发每一个利益相关方的积极性，构建一个社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局。

五是行政问责方面。首先，应大力加强对基层一线人员的执法培训，提高他们的业务水平和监管能力。其次，应明确他们的职责范围，细化他们的执法任务，强化其责任意识。再次，应注重依法问责，严格审查执法人员是否存在过错、是否有违法行为、其过错或行为与危害后果之间的因果关系等，不冤枉每一个尽职尽责的基层监管人员，充分调动好一线执法人员的工作积极性和主观能动性。

笔者认为，伴随着我国对小微经营者监管理念发生质的转变，对小微经营者的监管必将进入一个更加科学、规范的阶段，这是党和政府运用法治思维和法治方式解决食品安全问题的生动实践。立法上的完善也必将打通执法、司法上的梗阻，为法律的完满实施奠定基础，其结果必然是经营者、消费者和监管者的三方共赢。