浅谈食品安全第三方监管新模式

2015/11/4 11:03:27



    为解决监管队伍人员的严重不足和专业性不够强的难题，提高监管效率，防止监管缺位，加大食品安全风险排查力度，有效解决食品安全问题，原天津市滨海新区食品药品监督管理局在区委区政府的大力支持下，引入市场机制，积极探索实施了第三方监管工作新模式。

从2014年5月份开始启动，前期组织调研、制定实施方案、通过政府有关部门审批并经招标采购，2014年9月，与天津泰成企业管理咨询有限公司签订合同，出资56万元，以政府购买社会服务的方式委托第三方监管监测服务机构，以新区核心区域食品流通环节为重点，开展为期4个月的常态化食品安全巡查检测试点工作。通过试点工作的开展，第三方监管监测机制初步形成，监管监测人员已参加三期业务培训，熟知食品安全监管要求，第三方机构已建立了巡查档案和台账，第三方监管监测人员发挥专业技术优势，协助开展了常态化巡查检测工作，检查项目涉及许可，成品管理，散装食品管理，食品贮藏以及销售环境情况四大类，包含食品标签、过期食品、食品违法添加、健康证佩戴、食品摆放、储存环境等13项内容，并针对性抽检，进行快速检测，实现了每月暗访巡查达到全覆盖，每月编辑食品安全监管检测分析报告，共发现不同程度的问题1438件，开展食品快检20批次，发现不合格3批次，根据报告情况区食品监管主管部门陆续转交辖区执法部门进行有针对性的靶向执法和整治。通过4个月的第三方监管实际运行，取得了阶段性成效。今年上半年为了更加客观的评价第三方监管的科学性和有效性，特聘请了由国家行政学院和清华大学公共管理学院的专家学者组成的课题组对第三方监管进行了整体的评估，并得到了课题组的充分肯定。通过4个月的探索，个人对探索第三方监管模式谈一下粗浅的认识。

（一）实施第三方监管是监管资源的有效补充。

新区食品药品监管部门承担着辖区2270平方公里，19个街镇、362个居村、278万人口，近2万家食品药品相关企业的监管工作。而2014年原新区食品药品监管系统执法人员仅有92人，在全国的食品药品监管系统中，各地执法人员的配备数平均占当地人口数的万分之1.5，全国直辖市中北京占万分之2.1，上海占万分之1.7，重庆占万分之1.4，而滨海新区目前的执法人员配备比例只占万分之0.33，应该说执法人员与履行职责、监管任务极不相匹配，严重缺乏。实施第三方监管应该说是一个补充，使监管力量得到了加强。

今年3月随着新区市场和质量监管局的成立，执法人员三局叠加，从总体人数上有了较大增长，但由于职能并没有减少，原三局执法人员工作领域各有侧重，食品监管工作所需的专业型技术型工作人员仍严重缺乏，即使从全局执法人员抽调1/3人员调整充实到食品领域执法，食品药品执法队伍配置仍不足万分之一。继续实施并在全区和食品流通环节外的领域推行第三方监管应该说是一个有效解决当前困境的灵丹妙药，使得食品安全监管在新的体制机制改革过程中，保持监管工作不松、不断、不乱，杜绝出现监管空白，切实保障全区人民的饮食安全。

（二）实施第三方监管是形成与政府监管部门互动，优势互补，实现精准、高效执法的有效措施。

新区现有食品生产经营企业9907家，其中食品生产222家，食品添加剂生产企业37家，食品相关产品生产企业52家；食品流通单位5718家；餐饮服务单位3878家。从这个数据来看，新区食品经营企业（包括食品流通与餐饮服务单位）占辖区食品企业总数的95%以上，如何在如此数量的监管对象中及时准确的发现问题，分析问题归纳问题并在有限的执法能力范围内依法作出处置，需要大量的精准的食品安全问题信息。

第三方监管监测人员实际充当了侦察兵的角色，监管部门通过第三方报送的食品安全问题信息，实施靶向执法，使违法案件的查处和市场秩序的整治更加快速、高效，使有限的监管资源发挥了最大化的效能，形成了明查、暗访两支队伍优势互补监管的新格局。

（三）实施第三方监管是坚持以问题为导向、防控安全隐患的有效手段。

食品监管应遵循以问题为导向的原则，目前在大量的实践工作中证明，采取暗访巡查、网格化全覆盖检查是发现问题的主要方式、有效手段。通过逐户、逐家查找安全风险，排查安全隐患，能够有效的进行食品安全风险评估预警和处理，使食品安全风险隐患做到早发现、早处置、早解决。

在实际的监管工作中，往往是几个执法人员负责某个区域的监管工作，因为长时间与监管企业打交道，往往行政相对人对我们的执法人员相当熟悉，在日常巡查工作中会出现很多问题被相对人刻意隐藏，使得问题不能及时得到发现。区局在不定期的督查暗访、飞行检查等方式进行突击检查时，会更有效的发现一些问题，但发现的问题是否有代表性，在数量上相对全区日常监管问题又有多大占比都不好估计，日常巡访和排查应具有不可替代性，且第三方监管的人员与监管企业没有利益关联，又采取暗访方式，使得在日常全覆盖检查中发现和查找问题变得更加可能和高效，排查风险隐患更加客观、公正、真实，这样也才能真正实现目前全国上下开展的安全生产“大检查、大排查、大整治”的目的要求。把事后查处追责、被动救火式的监管，转变为主动排查、预防为主，这样才能更有效防控食品安全事故的发生。

（四）实施第三方监管突出发挥了技术性和专业性的优势。

第三方监管工作人员选聘大多是食品专业科班出身，具有本科及以上学历，又经过了我局组织的食品安全监管相关法律法规和专业知识的系统培训，对监管业务比较熟悉，善于采取多种措施和现代化侦察设备扑捉问题，包括利用快速检测设备开展监测，排查安全风险。现经过前期4个月的实践，成为了食品安全侦查的行家里手，发现问题、查找安全风险点的能力水平逐步提升。同时，通过对侦查数据的科学性统计与分析，分级管理风险点，合并同类安全问题，使得区局在分析和处理食品安全问题时更高效更科学。

（五）实施第三方监管有效运行了制约和激励机制。

区局对第三方监管监测工作要求在合同上有明确的规定，有其具体的考核办法，对暗访巡查的项目内容，检查的频次和覆盖面，情况分类汇总分析和信息报送等都有明确要求；视实际运行的不同阶段和考核情况，由区财政根据合同约定分期支付费用，起到了制约的作用。同时第三方监管检测服务机构内部实行企业化管理，有一套对员工的考核办法,对员工的工作状态、表现、发现食品安全问题的数量、工作业绩与绩效工资挂钩，有效地激发工作热情。

（六）实施第三监管是节省监管经济成本的一种新途径。

根据国家行政学院课题组的评估报告显示，与食品药品监管部门相比，第三方开展同类监管监测活动的经济成本更加节省。在同等人力、设备、技术和活动范围的前提下，综合人力成本、交通费、通讯费、耗材成本、仪器设备折旧等因素考虑，日常监督检查的单次作业成本为120元，而第三方单次暗访巡查成本为80元，以食品流程环节为例，每季度检查每户企业一次，一年时间第三方监管暗访成本比日常监督检查成本节省大概91.5万元。当然正规执法人员日常稽查办案第三方监管是无法替代的，成本节省单靠这样计算不够准确和完善，但实施第三方监管能更有效的节省政府成本，或者相同成本内完成更多次的监管，这点是毋容置疑的。

（七）实施第三方监管也是对执法部门监管工作一种考验，有力助推执法效能的提升。

第三方监管的工作范围与日常监管的工作范围是有一定的重叠性的，第三方监管实行的是企业化管理，有一套完整的考核办法，员工积极的工作状态，高效的工作手段，丰富的工作成果，对执法部门工作人员的工作效能起到一定的激励作用，更加有效的调动执法人员的工作激情，也对执法人员的工作水平提出了更高的要求和挑战，势必更加有力的助推执法效能的整体提升。

（八）实施第三方监管是国家现时期要大力推广的一种新举措。

2014年12份国家财政部与民政部、工商总局联合印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知，财综（2014）96号，从2015年1月1日起施行。本办法明确：为了进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。2014年12月31日李克强总理在国务院常务会议上强调：“更多运用政府采购，让政府从“什么都自己干”的大包大揽，转变为更多通过购买服务的方式调动社会力量，这是市场化改革的重要举措”。

当前，通过非核心业务外包方式把部分辅助职能转移到第三方（专业中介机构、行业协会、和非政府组织），已经成为世界各国新公共管理运动的一大特征。美国在2010年《FDA食品安全现代化法》中对进口食品安全监管上专门引入了第三方审核机制，很大程度上节省了监管成本，提升了监管效能。我国部分省市近年也在食品药品监管中的不断接受并引进第三方检测工作。滨海新区实施的食品流通环节的第三方监管应该说是依托滨海新区开发开放的平台，对国家新政策和国际趋势导向的有效尝试。

通过4个多月的常态化食品安全巡查检测试点工作，第三方监管监测服务能够有效弥补政府监管资源不足和监督检查效率不高等缺憾，值得在建筑工地、学校食堂监督，食品许可预审、社区食品安全知识科普等政策纳入第三方监管监测服务。通过与国内其他开展食品药品安全第三方服务的地区共享经验，进一步完善该项工作。这项工作符合政府职能转变和社会治理创新的大政方针，实现了传统监管向现代治理的跨越，有利于提升经济新常态下的监管绩效，从而维护新区人民群众健康权益，全面提升我区食品药品监管水平。

（本文作者：天津市滨海新区食安办副主任、市场监管局党委委员）